Raumordnung

Politische Aspekte der Siedlungsentwicklung

Reinhard Seiß

Wer verschwenderisch mit seinen Ressourcen umgeht, hat entweder im Überfluss davon oder handelt leichtsinnig, um nicht zu sagen verantwortungslos. Es obliegt der Selbsteinschätzung der politischen EntscheidungsträgerInnen, ob die Siedlungsentwicklung der letzten Jahrzehnte von Überfluss oder Leichtsinn getragen wurde. Faktum ist jedenfalls, dass Österreichs Reichtum an intakter Natur und Landschaft, vitalen Städten und Dörfern sowie an finanziellen Ressourcen endend – und in manchen Regionen bereits aufgezehrt – ist. Um hier eine überfällige Trendwende einzuleiten, bedarf es konkreten politischen – und auch bundespolitischen – Handelns. Denn viele Probleme wie Zersiedelung, Suburbanisierung und Verkehrsbelastung, das Geschäftssterben, die Defizite im öffentlichen Verkehr oder die Krise der Kernstädte wie des ländlichen Raums werden durch bestehende Strukturen, Gesetze, Steuern und Förderungen verursacht oder zumindest verschärft.









Bundespolitisches Vakuum

In keinem vergleichbaren Staat Europas herrscht auf nationaler Ebene ein derartiges Vakuum an siedlungspolitischer Kompetenz wie in Österreich. So kümmert sich in der Bundesverwaltung lediglich eine von acht Abteilungen innerhalb einer von sechs Sektionen des Bundeskanzleramts um die Raumordnung.

Zwar gibt es bundesweite beziehungsweise länderübergreifende Institutionen wie die Österreichische Raumordnungskonferenz (ÖROK) oder die Planungsgemeinschaft Ost von Wien, Niederösterreich und dem Burgenland (PGO), allerdings haben deren Konzepte im besten Fall empfehlenden Charakter. Gleichwohl fallen auf Bundesebene maßgebliche Entscheidungen für die räumliche Entwicklung in Österreich – etwa im Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit – BMWA (hinsichtlich Handel und Gewerbe, Standortentwicklung und Betriebsansiedlung, Energie, Wohnungswesen etc.) ebenso wie im Bundesministerium für Verkehr, Innovation und Technologie – BMVIT (hinsichtlich Straßen- und Schienenverkehr, Energie etc.), auch im Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft – BMLFUW (hinsichtlich ländlicher Entwicklung, Agrarpolitik, Natur- und Umweltschutz, Siedlungswasserwirtschaft etc.) und nicht zuletzt im Bundesministerium für Finanzen – BMF (hinsichtlich Finanzausgleich, Pendlerförderung etc.) –, doch vielfach ohne die nötige Koordination mit den Zielen der Raumplanung.

Diese ist in Gesetzgebung und Vollzug Aufgabe der neun Bundesländer, wobei den 2.359 Gemeinden seit dem Jahr 1969 per Bundesverfassungsgesetz die Planungshoheit in ihrem eigenen Wirkungsbereich zugestanden wird (Artikel 118, Absatz 3 – übrigens die einzige Passage in Österreichs Verfassung, in der von Raumordnung die Rede ist). In der Praxis bestimmen daher 2.359 BürgermeisterInnen samt GemeinderätInnen – unabhängig von deren Qualifikation – die Siedlungsentwicklung Österreichs. Damit ist die Raumplanung vor allem in kleineren Gemeinden Begehrlichkeiten aus dem unmittelbaren Verwandten- und Bekanntenkreis der EntscheidungsträgerInnen ausgesetzt – zumal die Umwidmung eines Grundstücks von Grün- in Bauland sowie dessen Erschließung auf öffentliche Kosten den Wert des Bodens in attraktiven Lagen bis um das Hundertfache steigern kann. Nahezu jede Kommune sieht in der Flächenwidmungsplanung auch eine Möglichkeit, ihr Budget aufzubessern: zum einen durch Ausweisung von Wohnbauland zur Steigerung der EinwohnerInnenzahl, nach der sich die Zuwendungen des Bundes im Rahmen des Finanzausgleichs richten, und zum anderen durch Ansiedlung neuer Unternehmen, deren Kommunalsteuer die einzige relevante Abgabe für Gemeinden darstellt. So befinden sich Österreichs Kommunen in einem Konkurrenzkampf untereinander, der nicht nach Standortqualität, sondern nach Baulandangebot und Bodenpreis entschieden wird.


Rivalität unter den Gebietskörperschaften

Die Summe egoistischer Ortsentwicklungen ergibt jedoch noch keine optimale Siedlungsstruktur für eine ganze Region – wie etwa das Beispiel Vösendorf zeigt, das dank der Kommunalsteuern der Shopping City Süd zu den reichsten Gemeinden Österreichs zählt. Die negativen Effekte von Europas größtem Einkaufszentrum gehen allerdings weit über die kleine Nachbargemeinde Wiens hinaus: Der Einzelhandel in den Bezirken Mödling und Baden sowie in Teilen der Bundeshauptstadt hat durch die SCS irreversiblen Schaden genommen – und die gesamte Region leidet unter der Belastung von 50.000 Autos, die täglich in das Shopping Center strömen. Von den Steuern der SCS entfällt auf die betroffenen Gemeinden im Umland Vösendorfs hingegen nichts. Derartige kommunalpolitische Einzelgänge können nur deshalb „erfolgreich“ verlaufen, weil die übergeordneten Landesregierungen einerseits bei der Kontrolle und Koordinierung kommunaler Planungen oftmals politischem Druck von Gemeinden und regional bedeutsamen Investoren nachgeben, andererseits kaum effiziente regionalplanerische Vorgaben definieren. Neben den landesweiten Sachkonzepten einzelner Ressorts (die Kompetenzaufspaltung in der Bundesregierung findet sich auf Landesebene wieder), etwa für den Verkehr oder die Rohstoffgewinnung, gibt es zwar auch Landesraumordnungsprogramme, doch schreiben diese – vorwiegend textlich abgefasst – nur sehr allgemeine Ziele ohne konkreten Ortsbezug fest. Einzig die Steiermark wird mit Ende 2006 flächendeckend über eine verbindliche Regionalplanung verfügen, die in Form von ganzheitlichen Programmen auch plangrafisch die Zwangspunkte der Siedlungsentwicklung für jeden Bezirk verordnet.

Konkurrenz herrscht nicht nur zwischen Gemeinden – auch zwischen Bundesländern bestehen Interessenkonflikte zum Schaden der gesamträumlichen Entwicklung, für deren Lösung mangels einer Bundesraumordnungskompetenz
allerdings keine übergeordnete Institution zuständig ist: Etwa der seit Jahrzehnten währende Wettlauf Wiens und Niederösterreichs um Einkaufszentren und Gewerbeparks dies- oder jenseits der gemeinsamen Grenze, der bis heute zur Suburbanisierung des Agglomerationsraums beiträgt und der Hauptstadtregion einen europäischen Spitzenwert, ja eine Überversorgung an Einzelhandelsfläche pro EinwohnerIn beschert hat. Oder die wechselseitige Blockade der Modernisierung der Südbahnstrecke durch die Landesregierungen von Niederösterreich und der Steiermark – wobei Graz einen Ausbau der alten Semmering-Strecke ablehnt und St. Pölten den geplanten Semmering-Tunnel naturschutzrechtlich sowie mit Unterstützung der Kronen Zeitung verhindert. Die für das hochrangige Schienennetz zuständige Bundesregierung sieht dieser landespolitischen Eigenbrötelei seit Mitte der 1990er Jahre zu und nimmt damit immense Planungs- und Projektkosten sowie schwerwiegende verkehrs- und wirtschaftspolitische Versäumnisse in Kauf. Denn der Kapazitätsengpass auf diesem internationalen Transitkorridor führt zu weiteren Verkehrsverlagerungen auf die Straße – und schwächt wie jedes Infrastrukturdefizit den Wirtschaftsstandort Österreich.

Rückzug aus der politischen Verantwortung

Gesamtstaatliche Kompetenzen – im Fall des Semmering-Tunnels etwa ein Bundesnaturschutzgesetz, das einen Rahmen für die Ländergesetze bilden könnte – wären auch zur Wahrung österreichischer Interessen innerhalb der EU vonnöten. Österreich ist bei Ministerkonferenzen zu Raumordnungsthemen in Brüssel durch keine/n MinisterIn, StaatssekretärIn oder SektionschefIn vertreten, sondern durch einen Abteilungsleiter im Bundeskanzleramt sowie jenen Landeshauptmann, der gerade im Turnus der Länderkonferenz vorsteht (und sich wohl in erster Linie den Interessen seines Bundeslandes verpflichtet fühlt). Offensichtlich geht der Trend aber weiter in Richtung Abbau gesamtstaatlicher Zuständigkeit. So wurden die Autobahnen und Schnellstraßen an die ASFINAG ausgelagert – und die sonstigen Bundesstraßen Anfang des Jahrzehnts den Ländern übertragen. Ähnlich verhält es sich im Schienenverkehr, wo die politische Verantwortung zunehmend an die privatisierten Bundesbahnen, an die EU (den transnationalen Verkehr betreffend) und an die Bundesländer (den Regionalverkehr betreffend) abgeschoben wird.

Das ist umso unverständlicher, als dem Bund nach wie vor – direkt oder über den Umweg des Finanzausgleichs – die Finanzierung der abgetretenen Aufgaben zukommt. So geben die Länder und Gemeinden Bundesgelder aus, ohne dabei an einheitliche Standards, Effizienz- oder Qualitätskriterien gebunden zu sein. Bestes Beispiel dafür ist die ausgeprägte Zersiedelung Österreichs und die damit verbundenen öffentlichen Kosten für die technische Infrastruktur. Laut volkswirtschaftlichen Berechnungen bedeutet die weitverbreitete extensive Besiedelung durch aufgelockerte Bebauungsformen jährliche Mehrkosten – allein für die Errichtung und Erhaltung von Straßen, Wasserversorgung und Abwasserentsorgung – von EUR 150 Millionen im Vergleich zu einer flächen- und infrastruktursparenden Besiedelung. Diese Kosten entstehen in erster Linie durch die undisziplinierte Flächenwidmungsplanung sowie die fehlende Bodenpolitik der Gemeinden, werden durch die kommunalen Haushalte in der Regel aber nur zu 16% getragen (Pflichtanteil). 37% entfallen auf die GebührenzahlerInnen – unabhängig davon, ob sie in einem dicht oder locker bebauten Teil des Gemeindegebiets leben – und 47% auf Bund und Länder (Stand 2001).



Ursachen und Folgen der Zersiedelung

Ähnlich verhält es sich bei den sozialen Folgekosten der Zersiedelung – etwa bei den Transportausgaben für Kindergarten- und Schulkinder, Heimhilfen und Essen auf Rädern: In einem stark zersiedelten Gebiet sind diese elf Mal, in einem Streusiedlungsgebiet gar 23 Mal so hoch wie in einem kompakten Siedlungskörper – getragen werden sie aber ohne Unterschied zu 67% vom Bund, zu 15% von den Ländern sowie zu je 9% von den Gemeinden und den LeistungsempfängernInnen (Stand 2001). Noch gar nicht quantifiziert wurden bisher die ökologischen Folgekosten unserer ressourcenintensiven Siedlungsentwicklung, die tagtäglich 21 Hektar Boden in Anspruch nimmt und von immer mehr Autoverkehr – und damit auch von immer mehr Energieverbrauch, Abgasen, CO2 und Lärm – begleitet wird: 1970 gab es in Österreich lediglich 160 Pkw pro 1.000 Einwohner, bis zum Ende des 20. Jahrhunderts hat sich dieser Wert auf 495 mehr als verdreifacht – und seither noch weiter auf 533 erhöht.

Diese Entwicklung wird von der Bundespolitik nicht nur unzureichend bekämpft – sie wird durch Förderungen, Steuern und Gesetze geradezu forciert. An vorderer Stelle steht dabei die Wohnbauförderung in Höhe von derzeit EUR
2,5 Milliarden pro Jahr die vom Bund den Ländern zugewiesen und von diesen vergeben wird. Zwar bestehen heute in einigen Bundesländern – insbesondere in Vorarlberg – erste Ansätze zur Koppelung der Förderhöhe an die Standorteignung oder den Flächenverbrauch eines Wohnbaus, doch reichen die marginalen Zu- oder Abschläge bei weitem noch nicht aus, um eine steuernde Wirkung zu erzielen. In Wien, Oberösterreich und Kärnten werden freistehende Einfamilienhäuser auf der grünen Wiese nach wie vor im selben Ausmaß unterstützt wie von öffentlichem Verkehr erschlossene Mehrfamilienhäuser. Angesichts der großen Bodenpreisdifferenzen zwischen zentralen und peripheren Lagen fungiert die Wohnbauförderung so schon seit Jahrzehnten als Motor von Zersiedelung und Suburbanisierung. Zur Verdeutlichung: Während Wien im Zeitraum 1971 bis 2001 rund 4,5% seiner EinwohnerInnen – das sind 70.000 BürgerInnen – verloren hat, nahm die Bevölkerungszahl in Umlandgemeinden wie Biedermannsdorf, Laxenburg, Münchendorf, Wiener Neudorf, Mauerbach oder Wolfsgraben um weit über 100% zu.

Mobilität als Parameter der Regionalentwicklung 

Noch schwerwiegendere Auswirkungen auf die Siedlungsstruktur hat die direkte wie die indirekte Subventionierung des Autoverkehrs, die das suburbane Wohnen, Einkaufen und Arbeiten in der heutigen Dimension überhaupt erst ermöglicht. Trotz Kfz- und Benzinsteuern, trotz Vignette, Maut und Parkgebühren werden die Kosten des motorisierten Individualverkehrs zu einem großen Teil von der Allgemeinheit getragen – zumal nicht nur die Ausgaben für Straßenausbau und -sanierung zu Buche schlagen, sondern beispielsweise auch die Folgekosten von Autounfällen oder das viel zu günstige, meist aber kostenlose Parken im öffentlichen Raum.

Dazu kommen steuerliche Vergünstigungen (sei es für PendlerInnen, sei es für InhaberInnen von Firmenautos), die in erster Linie jene lukrieren, die im so genannten Speckgürtel der Städte wohnen. So hat Wiens Nachbarbezirk Mödling (und nicht etwa die Grenzlandbezirke Gmünd oder Zwettl) den höchsten Anteil an BezieherInnenn der Pendlerpauschale – und ist gleichzeitig der wohlhabendste Bezirk Österreichs, was die Pendlerförderung nicht nur siedlungs- und verkehrspolitisch, sondern auch sozialpolitisch in Frage stellt. Von den zehn Gemeinden mit der höchsten Kaufkraft Österreichs befinden sich neun vor den Toren Wiens!

Allein in die Bundeshauptstadt pendeln täglich 261.000 Menschen aus der Ostregion ein, insbesondere aus dem „Speckgürtel“ – und es werden zunehmend mehr. Denn alljährlich wandern 5.000 WienerInnen ins Stadtumland ab, ohne deshalb ihre angestammten Arbeits-, Studien- und Schulplätze aufzugeben. Lediglich 22% der PendlerInnen aus dem Bezirk Mödling nutzen für ihren täglichen Weg nach Wien öffentliche Verkehrsmittel, im Bezirk Wien- Umgebung sind es nicht einmal 17%. Die dünn besiedelten Suburbs sind mit Bahn oder Bus nicht mehr zu erschließen – und selbst jene PendlerInnen, die in der Nähe von Bahnhöfen wohnen, steigen mehrheitlich ins Auto: zum Teil liegt ihr Arbeitsplatz nicht mehr im Zentrum, sondern an der Peripherie Wiens und ist kaum mehr mit öffentlichem Verkehr erreichbar, zum Teil fahren sie am Heimweg noch einkaufen – ins Shopping Center an der Autobahnabfahrt. Immer mehr Menschen pendeln auch gar nicht mehr in die Stadt, sondern bereits innerhalb des „Speckgürtels“: Während die Zahl der Arbeitsstätten in Wien zwischen 1991 und 2001 um 22% zunahm, verzeichneten die Bezirke Wien- Umgebung und Korneuburg im selben Zeitraum Zuwächse von 42 beziehungsweise 50% – auch dank Wirtschaftsförderungsmaßnahmen von Bund und Land, die mit ihren Subventionen keinerlei Standortbedingungen im raumplanerischen Sinn verknüpfen.


Bedeutungsverlust von Kernstädten und Dörfern

Der Substanzverlust der Kernstädte in den letzten beiden Jahrzehnten ist zum einen durch die Mechanismen der Suburbanisierung bedingt, zum anderen verstärken die Städte mit ihrer Planungspolitik aber auch selbst viele Fehlentwicklungen. Am Beispiel Wien ist zu beobachten, dass die übergeordneten Ziele aus den Stadtentwicklungsplänen, Verkehrskonzepten, Grüngürtel- und Klimaschutzprogrammen für eine lebenswerte, kompakte und funktional durchmischte Stadt – mit attraktiven öffentlichen Räumen, einer fußläufigen Nahversorgung und einem flächendeckenden Netz an leistungsfähigen öffentlichen Verkehrsmitteln – durch die faktische Stadtentwicklungspolitik konterkariert werden: durch geförderte Einfamilienhaussiedlungen im Grüngürtel der Stadt, durch Wohn- und Büroviertel von enormer Dichte, aber ohne entsprechende Nutzungsvielfalt, durch Einkaufszentren an der Peripherie sowie durch die Omnipräsenz des Autos im gesamten Stadtgebiet. So hat sich Wien inzwischen einen eigenen „Speckgürtel“ innerhalb seiner Stadtgrenzen geschaffen, was sich auch an der Bevölkerungsbewegung ablesen lässt: Während die fünf großen Stadterweiterungsbezirke 10, 11, 21, 22 und 23 im Zeitraum 1991 bis 2001 um rund 59.000 EinwohnerInnen gewachsen sind, haben alle anderen Bezirke (bis auf die Brigittenau mit ihrem hohen MigrantInnenanteil) BewohnerInnen verloren – insgesamt knapp 49.000. Das Auseinanderklaffen von raumplanerischen Zielen und planungspolitischen Entscheidungen, das selbst den Österreichischen Rechnungshof im Jahr 2003 zu einer harschen Kritik veranlasst hat, ist auch deshalb so eklatant, da Wien als einziges Bundesland keinerlei verbindliche übergeordnete Planung kennt – und seine Entwicklung allein auf Basis tausender Flächenwidmungs- und Bebauungspläne festlegt. Zudem fehlt im Gegensatz zu allen anderen Städten und Gemeinden Österreichs eine übergeordnete Verwaltungsebene als Kontrollinstanz – diese Rolle könnte theoretisch nur der Bund einnehmen.

In ländlichen Regionen, wo durchaus vergleichbare Auflösungserscheinungen der gewachsenen Siedlungskörper zu Tage treten wie in den urbanen Zentren (Abwanderung insbesondere junger BürgerInnen, Abfluss der Kaufkraft in die Einkaufszentren im „Speckgürtel“ der Städte, Absterben der fußläufigen Nahversorgung, Verlust an Arbeitsplätzen zu Gunsten der Gewerbeparks in den Suburbanisierungsräumen, zunehmende Abhängigkeit vom Auto etc.), trägt die Bundespolitik noch größere Mitverantwortung an der räumlichen-strukturellen Entwicklung. Die Schließung von Postämtern und Gendarmerie- respektive Polizeidienststellen schwächt die ohnehin stark angegriffene Eigenständigkeit peripherer Regionen und kostet wertvolle Arbeitsplätze. Die Ausdünnung oder Einstellung von Eisenbahnverbindungen reduziert die Lebensqualität des ländlichen Raums für nicht-automobile Bevölkerungsgruppen noch weiter. Und die jüngste Subventionskürzung für Ökostromanlagen betrifft einen der wenigen wirtschaftlichen Hoffnungsträger in agrarisch geprägten Gebieten. Andererseits sorgen Großprojekte wie die geplante Nordautobahn, für die aus verkehrswissenschaftlicher Sicht keinerlei Bedarf besteht, kaum einmal für die erhofften Entwicklungsimpulse – im Gegenteil. Die A5 wird die strukturschwachen Gemeinden des nördlichen Weinviertels durch das zeitliche Näherrücken Wiens noch weiter von der Großstadtregion abhängig machen, sie bedeutet eine zusätzliche Konkurrenz für den ohnehin schwächelnden Bahnverkehr im Nordosten Niederösterreichs und durchschneidet nicht zuletzt eine Landschaft, deren vielleicht größtes ökonomisches Potenzial der sanfte Tourismus ist.


Handlungserfordernisse und Best Practices

Das Unvermögen der für die Raumordnung zuständigen Länder und Gemeinden, diese Probleme allein zu lösen, legt ein stärkeres und ganzheitliches siedlungspolitisches Engagement des Bundes nahe. Anregungen und Ermutigungen dazu bieten vergleichbare europäische Staaten zur Genüge – insbesondere Deutschland, die Schweiz und die Niederlande. Alle drei Staaten verfügen de facto über ein Ministerium für Raumordnung (in Verbindung mit Ressorts wie Wohnbau, Stadtentwicklung, Infrastruktur, Verkehr und Umwelt) – sodass es in Österreich zumindest gelingen sollte, für diese hoch komplexe Materie eine eigene Sektion in der Bundesverwaltung zu schaffen. Diese könnte zum einen die räumlich relevante Sachpolitik (Gesetzesvorlagen, Investitionen, Förderungen etc.) der einzelnen Ministerien (insbesondere des BMWA, BMVIT, BMLFUW und BMF) koordinieren und mit den – noch zu definierenden – Raumordnungszielen des Bundes abstimmen. Zum anderen sollte diese Sektion die raumbezogenen Interessen Österreichs in der Europäischen Union vertreten. Schließlich wäre es die Aufgabe einer zentralen Raumordnungsstelle, ein regelmäßiges Monitoring der Siedlungsentwicklung Österreichs zu veranlassen (circa alle fünf Jahre, beispielsweise durch die Österreichische Raumordnungskonferenz) – nach Bundesländern oder Teilregionen gegliedert, mit einer Quantifizierung der wichtigsten Parameter (Bevölkerung, Arbeitsstätten, Einzelhandel, Wohnbau, Bodenverbrauch, Infrastrukturinvestitionen, Verkehr, Luftqualität etc.).

Nicht nur die zentralstaatlich organisierten Niederlande, auch Deutschland und die Schweiz verfügen selbstredend über Bundesraumordnungsgesetze und -programme – obwohl die politische Autonomie der Länder respektive Kantone in beiden Nachbarstaaten ungleich größer ist als in Österreich. Die helvetische Bundesraumordnung bezweckt auch nicht, die Kompetenzen der regionalen Gebietskörperschaften zu beschneiden, sondern schreibt lediglich Grundsätze der räumlichen Entwicklung fest. Allerdings verpflichtet der Bund die Kantone, ihre Planungsinstrumente konsequent anzuwenden – und behält sich vor, die kantonalen „Richtpläne“ zu genehmigen oder zurückzuweisen. In Sinne eines Controlling der Regionalplanung wären auch in Österreich ein Bundesraumordnungsgesetz und darauf aufbauend ein periodisch zu überarbeitendes Bundesraumordnungsprogramm vonnöten – zumal die vorhandenen Qualitätssicherungsinstrumente in der Landes- und Kommunalplanung nur wenig bewirken. Seien es die Umwelt- und Raumverträglichkeitsprüfungen, die bei
größeren Projekten (Einkaufszentren, Großkinos, Müllverbrennungsanlagen, Straßenbauten etc.) mittlerweile Pflicht sind, in ihren Ergebnissen aber kaum einmal überraschen, wenn die Politik hinter einem Widmungs- oder Bauvorhaben steht. Sei es die in Österreich nur laienhaft oder widerwillig durchgeführte Bürgerbeteiligung in der Planung, die mit einer bürgerlichen Mitbestimmung und Mitgestaltung wie in der Schweiz (wo über Autobahntrassen ebenso abgestimmt wird wie über Umwidmungen) ebenso wenig gemeinsam hat wie mit der Partizipation in Deutschland (wo kommunalpolitische Beschlüsse durch Bürgerbegehren aufgehoben werden können) und den Niederlanden (wo Bürgerinitiativen Förderungen erhalten).

Planungspolitik als Spiegel der demokratischen Kultur

Zürich unterwirft seit 2004 seine Stadtentwicklung sogar freiwillig einer öffentlichen Evaluierung: Für 21 von WissenschafterInnen definierte Nachhaltigkeitsindikatoren aus den Bereichen Umwelt, Wirtschaft und Gesellschaft wurde damals die quantitative Entwicklung seit 1985 dargestellt und im Internet sowie als Broschüre veröffentlicht. Im Rhythmus von vier Jahren wird dieser Nachhaltigkeitsbericht nun aktualisiert werden – und eine fachliche wie öffentliche Beurteilung der Züricher Kommunalpolitik erlauben. In den Niederlanden wiederum wird die Kommunalplanung nicht nur auf ihre inhaltliche Konsequenz, sondern vor allem auch auf ihre Effizienz im Umgang mit öffentlichen Mitteln hin evaluiert – und das nicht erst nach Durchführung einer Maßnahme, sondern laufend. Dahinter steht das „Reich“, also die Bundesebene, die im Bereich Raumordnung (und Wohnbau) über weitreichende Planungskompetenzen sowie über das erforderliche Budget zur Umsetzung dieser Planungen verfügt (hierzulande scheitert die Planungspolitik oft daran, ihren Konzepten nicht die nötigen Förderungen und Investitionen folgen lassen zu können). Die Provinzen und Kommunen besitzen in den Niederlanden nicht annähernd jenen raumplanerischen Handlungsspielraum wie in Österreich – ohne dass die Bevölkerung dies als Defizit an regional- oder kommunalpolitischer Eigenständigkeit empfinden würde. So werden auf kommunaler Ebene nur die StadträtInnen gewählt, nicht aber die BürgermeisterInnen, die das Reich ernennt – was eine Umsetzung der übergeordneten Planungsvorgaben garantiert.

Auch das föderale Deutschland kennt Einschränkungen der kommunalen Planungssouveränität. So werden – insbesondere in Bayern, Rheinland-Pfalz und Niedersachsen – die Flächennutzungspläne kleinerer Gemeinden ohne professionellen Verwaltungsapparat von den übergeordneten Landkreisen erstellt. Für derartige Beschneidungen bürgermeisterlicher Kompetenzen fehlt in Österreich wohl der politische Wille – die Bundesregierung könnte die Länder aber im Rahmen eines Bundesraumordnungsgesetzes dazu verpflichten, flächendeckend regionale Entwicklungskonzepte zu entwerfen und damit konkrete Handlungsrahmen für die nachgeordneten Kommunalplanungen zu definieren. Der Bund selbst könnte die Gemeinden – etwa durch sanften Druck im Rahmen des Finanzausgleichs – dazu anregen, sich zu Planungsverbänden zusammenzuschließen, um ihre Flächenwidmungs- und Bebauungspläne interkommunal zu gestalten. Dies würde vor allem in den dynamisch wachsenden Großstadtregionen helfen, raumbezogene Konflikte zwischen Stadt und Stadtumland frühzeitig zu lösen. Im Ruhrgebiet beispielsweise erarbeiteten die Nachbarstädte Bochum, Gelsenkirchen und Essen einen gemeinsamen „regionalen Flächennutzungsplan“. Noch weiter fortgeschritten ist die regionale Integration im Großraum Hannover, wo sich im Jahr 2001 die niedersächsische Landeshauptstadt und der sie umgebende Landkreis mit 20 Städten und Gemeinden zur „Region Hannover“ vereinigten. Diese hat beinahe die Kompetenzen eines Bundeslandes und ist nicht nur für Raumordnung und Verkehrsplanung zuständig, sondern auch für Wirtschafts- und Wohnbauförderung sowie für einen Finanzausgleich zwischen den begünstigten und den benachteiligten Kommunen der Agglomeration.

Kooperation statt Konkurrenz

Auf die österreichische Realität heruntergebrochen, würden es Planungsverbände beispielsweise erlauben, die Kommunalsteuer – als Triebfeder für oft standortwidrige Ansiedlungen von Unternehmen – zu „regionalisieren“, sodass die Abgaben größerer Unternehmen nicht mehr an die Standortgemeinde, sondern an den ganzen Kommunalverband fließen. Dadurch müssten benachbarte Gemeinden bei künftigen Betriebsansiedlungen nicht mehr als Konkurrenten auftreten, sondern könnten gemeinsam den regional besten Standort für ein neues Unternehmen ermitteln. Weiters sollte der Bund den Finanzausgleich derart umgestalten, dass der „erzwungene“ Wettlauf der Kommunen um BewohnerInnen – der bis heute zu einem Überangebot an Bauland führt – entschärft wird. Ergänzend könnte der Bund die Höhe seiner Transferzahlungen an die volkswirtschaftliche Effizienz der Siedlungsentwicklung jeder Gemeinde koppeln, um Kommunen im Falle einer sorglosen Handhabung staatlicher Investitionsmittel (etwa für technische Infrastruktur oder soziale Dienste) in die Verantwortung zu nehmen. Denn wie das Beispiel deutscher Gemeinden zeigt, neigen Kommunen zu großer Sparsamkeit und wirtschaftlichem Handeln, sobald sie für die von ihnen verursachten Kosten selbst aufkommen müssen.

Wie auch in Österreich, hat die Bundesregierung in Deutschland das Ziel ausgegeben, den massiv anwachsenden Flächenverbrauch – 200 Hektar pro Tag – drastisch zu reduzieren. Im Unterschied zu Österreich aber setzen die Länder in Deutschland dieses umweltpolitische Ziel im Zuge der Regionalplanung auch um und geben den Gemeinden verbindliche Bauland-Kontingente vor – wobei im Sinne einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung Gemeinden mit leistungsfähigem öffentlichem Verkehr mehr neues Bauland zugesprochen bekommen als Gemeinden mit hoher Auto-Abhängigkeit. In der Schweiz wiederum steht die Luftreinhaltung ganz oben in der umweltpolitischen Werteskala. Im Rahmen des Berner Fahrleistungsmodells ermittelte die Hauptstadtregion, wie viel „lufthygienischen Handlungsspielraum“ sie noch hat und rechnete dieses Schadstoffpotenzial in Fahrleistungen im Straßenverkehr um. Seither verteilt der Kanton für geplante publikumsintensive Einrichtungen Fahrtenkontingente, die von den BauwerberInnen auf Dauer eingehalten werden müssen. Einem der größten Einkaufszentren der Schweiz im Stadtumland von Bern wurden beispielsweise 3.000 Autofahrten pro Tag zugestanden. Wird dieses überaus knappe Kontingent überschritten, ist der Betreiber vertraglich verpflichtet, die Gebühren für seine Kundenparkplätze zu erhöhen und die öffentliche Erreichbarkeit des Shopping Centers zu verbessern – ansonsten drohen Nutzungsbeschränkungen bis hin zu Teilschließungen des Objekts.


Für eine selbstbewusste, gestaltende Siedlungspolitik

In den Niederlanden sind Standort- und Bodenpolitik so restriktiv, dass Baulandhortung und Grundstücksspekulation fast ausgeschlossen sind – und Zersiedelung quasi ein Fremdwort ist. Auch hier teilt das „Reich“ den Gemeinden beziehungsweise Gemeindeverbänden je nach ihrer Standortqualität Wohnbaukontingente zu. Für den Wohnbau geeignete Grundstücke werden erst dann in Bauland umgewidmet, wenn sie bereits im Eigentum der Kommunen oder einer der – früher meist sogar staatlichen – Wohnbaugesellschaften sind. Falls von den Bauträgern Wohnbauförderung in Anspruch genommen wird, verknüpft das „Reich“ damit auch klare inhaltliche Vorgaben – etwa zum Verhältnis von Miet- und Eigentumswohnungen, zum Anteil von Sozialwohnungen oder zur Anzahl von Wohnungen für spezielle Bevölkerungsgruppen. Mit dieser Raumordnungs- und Wohnbaupolitik gelang es, den Bodenverbrauch sehr gering zu halten – in den Ballungsräumen stehen Reihenhäuser auf 150 Quadratmeter Grundfläche. Und auch die Suburbanisierung ist in den Niederlanden nicht besonders ausgeprägt – unter anderem, weil holländische Gemeinden keinen steuerlichen Nutzen aus Unternehmen auf ihrem Gebiet ziehen.

In Deutschland wurde die „Eigenheimförderung“ des Bundes, eine Möglichkeit zur Steuerabschreibung beim Erwerb von neuem Wohnungseigentum, im Jahr 2005 abgeschafft. Geblieben sind die Wohnraumförderungsprogramme der Länder (zinslose Darlehen), die – wie etwa in Nordrhein-Westfalen – ganz bewusst zur Steuerung der Siedlungsentwicklung eingesetzt werden. So ist es das vorrangige Ziel der Wohnungs- und Städtebaupolitik des Bauministeriums in Düsseldorf, die Wohnbautätigkeit in den stagnierenden Großstädten zu konzentrieren. Dazu wird zur Grundförderung von EUR 20.000 bis EUR 45.000 ein so genannter Stadtbonus in Höhe von weiteren EUR 20.000 gewährt, wenn Wohnraum in einer der 32 Städte des Landes geschaffen wird. Darüber hinaus genießt die Sanierung von Wohnungsbestand Vorrang gegenüber Wohnungsneubau. In diesem Sinne müsste auch die Österreichische Bundesregierung die Länder dazu anhalten, die Vergabe ihrer Wohnbauförderung stärker an raumplanerische Kriterien zu binden. Weiters sollten die heimischen Kommunen per Gesetz zu einer aktiven Bodenpolitik verpflichtet werden, um die enormen Reserven an gewidmetem Wohnbauland zu mobilisieren und damit Neuwidmungen bis auf Weiteres überflüssig zu machen.


Wie dies funktionieren könnte, zeigte bereits in den 1990er Jahren das Salzburger Modell der Vertragsraumordnung. Angesichts erdrückender Baulandknappheit sowie explodierender Grundstücks- und Wohnungspreise in der Stadtregion Salzburg, die den sozialen Wohnbau schon so gut wie zum Erliegen gebracht hatten, schrieb die Landesregierung mit dem Raumordnungsgesetz von 1992 den Gemeinden vor, Bedingungen an die Neuausweisung von Bauland zu knüpfen und privatrechtlich zu vereinbaren. Wurde etwa ein neu gewidmetes Grundstück innerhalb einer angemessenen Frist nicht bebaut, so erlangte die Gemeinde das Recht, es um 75% des Verkehrswerts zu erwerben. Bei größeren Umwidmungen konnten die Kommunen vom Grundstückseigentümer verlangen, 50% seines neu gewonnenen Baulands für geförderten Geschoßwohnungsbau bereitzustellen. Diese und andere Maßnahmen führten binnen weniger Jahre zu einem Rückgang der Baulandpreise im Raum Salzburg um durchschnittlich 26%! 1984 kostete der Quadratmeter Wohnbauland im Schnitt ATS 3.200, bis 1994 kletterte der Preis auf ATS 5.800 – um bis 1997 auf ATS 4.250 zu fallen. Dadurch war auch wieder leistbarer Baugrund für geförderten Geschoßwohnungsbau verfügbar, der in den Jahren darauf einen enormen Anstieg verzeichnete. Leider hob der Verfassungsgerichtshof die Verpflichtung der Gemeinden zur Vertragsraumordnung 1999 auf. Freiwillig konnten die Kommunen weiter Bedingungen für Umwidmungen stellen – doch sorgte die Konkurrenz unter den Gemeinden um EinwohnerInnen und Unternehmen für ein rasches Ende dieser Praxis.

Mehr Nachhaltigkeit durch Kostenwahrheit

Volkswirtschaftlich lukrativ, raumplanerisch sinnvoll und demokratiepolitisch überfällig wäre eine allgemeine gesetzliche Regelung zur Abschöpfung des Planwert- oder Widmungsgewinns. Damit würde die Wertsteigerung eines Grundstücks infolge öffentlicher Planung und Investitionen nicht mehr im heutigen Ausmaß beim privaten Grundstückseigentümer verbleiben, sondern auch der Allgemeinheit zugutekommen.

Hiefür müsste der Gesetzgeber ebenfalls die rechtlichen Grundlagen schaffen – wobei er sich am Münchner Modell „Sozialgerechte Bodennutzung“ orientieren könnte. Seit 1994 verpflichtet die Bayerische Landeshauptstadt die Antragsteller größerer Projekte, die so genannten Planungsbegünstigten, sich an den öffentlichen Folgekosten, die durch neue Bebauungspläne ausgelöst werden, zu beteiligen sowie den Wohnungsbau in München zu fördern (sei es durch die Errichtung von Sozialwohnungen innerhalb einer neuen Wohnanlage oder durch eine Abgeltung dieser Pflicht). Dabei verbleibt zumindest ein Drittel der durch die Planung erzielten Bodenwertsteigerung als Investitionsanreiz beim Bauwerber. In den ersten zehn Jahren dieses Modells umfassten die Gegenleistungen der Planungsbegünstigten über 100 Hektar kostenlos abgetretener Flächen für Verkehrs- und Erholungszwecke sowie finanzielle Leistungen in Höhe von EUR 173 Mio., die unter anderem in Form von Sozialwohnungen, Kindergärten, Schulen und Grünflächen (die von der Stadt allein niemals hätten finanziert werden können) den BewohnerInnen in den neuen Planungsgebieten zugutekamen.

Das Modell „Sozialgerechte Bodennutzung“ zeigt, dass Maßnahmen heute politisch leichter durchsetzbar sind, wenn sie auf ökonomischen Überlegungen basieren. In fast allen Politikfeldern herrscht inzwischen ein regelrechter Zwang zu Wirtschaftlichkeit und Kostenwahrheit – selbst im Gesundheitswesen, an den Hochschulen oder im öffentlichen Verkehr (den man durchaus auch als Teil der Grundversorgung und somit als öffentliche Aufgabe betrachten könnte). Lediglich der motorisierte Individualverkehr blieb davon bis heute ausgeklammert. So ist es höchste Zeit, dass die Österreichische Bundesregierung durch entsprechende Steuern auch den Autoverkehr dem Anspruch der Kostenwahrheit unterwirft, zumal dieser in seiner heutigen Dimension hauptverantwortlich ist für die größten Probleme der heimischen Siedlungsentwicklung. Dazu gehört auch der Abbau jeglicher Subventionen – etwa die tief greifende Umgestaltung der Pendlerpauschale vom Abschreibungsposten für die breite Mittelschicht zur Negativsteuer für soziale Härtefälle (während in Österreich die im internationalen Vergleich ohnehin hohe Pendlerpauschale 2005 angehoben wurde, wurde sie in Deutschland 2006 massiv reduziert). Und dazu gehört ebenso die drastische Redimensionierung der Autobahn- und Schnellstraßenausbaupläne – orientiert an den bereits bestehenden raumordnungs-, umwelt- und klimapolitischen Zielen. Die so zu lukrierenden beziehungsweise einzusparenden Finanzmittel müssten für den flächendeckenden Ausbau und die überfällige Attraktivierung von Bahn und Bus eingesetzt werden. Auch hier kann die Schweiz als Vorbild dienen: Ursprünglich für den Straßenbau zweckgebundene Gelder fließen dort nun zu großen Teilen in die Schieneninfrastruktur – wobei der Bund ausdrücklich auch für den Nah- und Regionalverkehr Verantwortung zeigt und die Probleme der Agglomerationsräume nicht den Kantonen und Gemeinden überlässt. Die Legitimierung für diese Politik holte sich die Regierung beim Souverän: In einer Volksabstimmung in den 1980er Jahren entschied sich die Schweizer Bevölkerung für eine budgetäre Bevorrangung des öffentlichen Verkehrs.

Quellen


Fachbereich Finanzwissenschaft und Infrastrukturpolitik der TU Wien (IFIP), Fachbereich Soziologie der TU Wien (ISRA), Stadt Wien - MA18, Niederösterreichische Landesregierung - RU2, Oberösterreichische Landesregierung – BauRO-Ü, Österreichische Raumordnungskonferenz (ÖROK), Österreichischer Gemeindebund, Österreichischer Rechnungshof, Statistik Austria, Verkehrsclub Österreich (VCÖ), Dr. Friedrich Schindegger (ÖIR, Wien), Lic.iur. Lukas Bühlmann (Schweizerische Vereinigung für Landesplanung, Bern), DI Karin Schulte (Stadtentwicklung Zürich), DI Michael Ahn (Wolters Partner, Coesfeld / Nordrhein-Westfalen), DI Christine Hahn-Witte (Stadtplanung Heerlen / Niederlande), DISP (ETH Zürich), RaumPlanung (IFR Dortmund)