Raumordnung

Rechtliche Aspekte der Siedlungsentwicklung

Arthur Kanonier
Vor 50 Jahren wurde die erste gesetzliche Grundlage für die Raumordnung in Österreich durch das Salzburger Raumordnungsgesetz 1956 geschaffen. Dieses Jubiläum war Anlass für mehrere Festakte, die – überwiegend – nicht als Jubelveranstaltungen angelegt waren. Obwohl die „planmäßige und vorausschauende Gestaltung bestimmter Gebiete“ seit einem halben Jahrhundert in Österreich als Staatsaufgabe anerkannt und grundsätzlich nicht in Frage gestellt ist, lässt ein Rückblick offensichtlich keine uneingeschränkte Freudenstimmung aufkommen. Die kritische Einschätzung der bisherigen räumlichen Entwicklung sowie die Skepsis bezüglich künftiger Möglichkeiten ihrer Steuerung sind mit Blick auf die bisherigen Siedlungsentwicklungen sowie die künftigen Herausforderungen wenig überraschend. 









 


Zersiedelung, hoher Flächenverbrauch, knapper Grund und Boden sowie steigende Nutzungskonflikte können in diesem Zusammenhang ebenso als Schlagworte für eine unzureichende hoheitliche Raumplanung angeführt werden, wie kurzfristige Anlassplanung, fehlende Koordination und Kooperation sowie sinkende Akzeptanz auf die mangelnde Wirksamkeit des Planungsinstrumentariums hinweisen.

Die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen haben sich so geändert, dass grundsätzlich eine Neuorientierung der öffentlichen Planung stattfindet bzw. erforderlich ist. Die Veränderungen (Schlagworte: europäische Integration, Globalisierung, gesellschaftlicher Wandel, Überalterung der Bevölkerung, Segregation, Suburbanisierung, steigende Mobilität etc.) können an dieser Stelle ebenso wenig vollständig behandelt werden wie die vielfältigen Anforderungen an die „Querschnittsmaterie“ Raumplanung. Je nach räumlicher Bezugseinheit (z.B. örtlich, überörtlich, bundesweit sowie inter- bzw. transkommunal, -regional und -national) oder funktionaler Gliederung (z.B. Stadtregionen, ländlicher Raum, alpiner Raum, Grenzregionen), je nach relevanten Fachbereichen (z.B. Verkehr, Städtebau, Grünraum, Wirtschaftsentwicklung, soziale Strukturen) oder Verwaltungs- und Finanzaspekten (z.B. Hoheits-, Privatwirtschaftsverwaltung, Förderungen) sind die Herausforderungen umfangreich.

Der Wandel in der Planung ist im Zusammenhang mit Veränderungen im staatlichen Handeln insgesamt zu sehen. Welche Aufgaben von der öffentlichen Hand künftig (noch) wahrgenommen und wie diese wirkungsvoll organisiert werden, ist in Diskussion. Die traditionellen hoheitlichen Handlungsmuster, die durch öffentlich-rechtlich und hierarchisch durchsetzbare Entscheidungen charakterisiert sind, werden ergänzt durch Kooperationsformen, die nicht mehr mit einseitigen Anordnungen an „Rechtsunterworfene“ vergleichbar sind. Tendenziell nimmt die Steuerung räumlicher Entwicklungen mittels rechtsverbindlicher Vorgaben in langfristigen Plänen – nach dem Ansatz „command and control“ – ab. Obwohl „prozessorientierte“ und „kooperative“ Planung vielfach an Bedeutung zugenommen haben, sind dadurch die hoheitliche Raumplanung und die entsprechenden Instrumente und Entscheidungsstrukturen aber keineswegs abgelöst worden.


Kooperations- und Koordinationsdefizit

Die Raumplanung im Allgemeinen und das Planungsrecht im Besonderen sind keineswegs unumstritten. Ein zentrales Problem ist die geringe Koordination und Kooperation zwischen den Gebietskörperschaften und Entscheidungsträgern, die aufgrund der Kompetenzverteilung zu sektoralem Handeln angeleitet sind. Die Zuständigkeiten für bodennutzungsbezogene Planungen sind in Österreich in komplexer Weise aufgeteilt, was in der konkreten Rechtsanwendung erhebliche Probleme verursacht. Insbesondere für räumliche Aktivitäten, die durch mehrere Materiengesetze geregelt werden, ergibt sich eine unübersichtliche und wenig abgestimmte Regelungsstruktur. Eine die verfassungsrechtlichen Einzelkompetenzen von Bund und Ländern übergreifende Organisation oder ein entsprechendes Verfahren scheitern an der zersplitterten Kompetenzlage. Vor diesem Hintergrund kann man „mit Recht von einer ‚Krise der Kompetenzverteilung’ in Österreich sprechen, die so systemlos, zersplittert, verflochten und unscharf geworden ist, dass sie nur mehr für wenige Experten durchschaubar, in der Anwendung meist kontraproduktiv ist und dem Bürger schlechterdings unverständlich erscheinen muss.“1

Die Gründe für diese Defizite sind freilich nicht nur die Kompetenzzersplitterung zwischen Bundes- und Landeszuständigkeiten, sondern auch fehlende Koordinierungsvorschriften und -bereitschaften. So ist die Abstimmung raumrelevanter Verwaltungsmaterien auf Bundes-, Landes- oder Gemeindeebene keinesfalls die Regel, wie auch die informelle Kooperation zwischen den Gebietskörperschaften verbesserungswürdig ist.

Differenzierungen der gesetzlichen Regelungen

Das österreichische Planungsrecht ist, bedingt durch die Kompetenzzersplitterung, in hohem Maße unübersichtlich. Die Unterschiede in den Raumordnungsgesetzen erschweren interregionale Planungsmaßnahmen über mehrere Bundesländer erheblich, zumal sich die Differenzierungen in der Umsetzung durch die Planungsbehörden verstärken. Es ist eine arbeits- und zeitintensive Aufgabe für Planungs- und Projektträger, sich in das jeweilige Planungssystem eines Bundeslandes einzuarbeiten und ausreichende Kenntnisse über die Regelungsmechanismen zu erlangen, die vielfach ihre Besonderheiten erst bei der praktischen Anwendung eröffnen. In diesen Fällen sind ohne Zweifel erhebliche Reibungsverluste und entsprechendes Frustrationspotenzial mit der Erfassung der notwendigen Rechtsgrundlagen verbunden. Zu ergänzen ist in diesem Zusammenhang, dass die Unsicherheiten der Rechtsanwender durch eine teilweise intensive Novellierungstätigkeit der Gesetzgeber verstärkt werden.

Umsetzungsprobleme bei Vorgaben durch die EU

Durch den Beitritt Österreichs zur EU ist neben nationalem Recht zunehmend EU-Recht anzuwenden. In verstärktem Maße ist auch die Landesgesetzgebung in ihren Kompetenzbereichen gefordert, eine EU-konforme Umsetzung von raumordnungsrelevanten Richtlinien durchzuführen. Durch die Länderzuständigkeit in Raumordnungsangelegenheiten fehlt mit der nationalen Ebene eine „Zwischenebene“, wodurch jedes einzelne Bundesland bei entsprechenden EU-Vorgaben sein Planungsrecht gesondert anzupassen hat. Dass mit einer länderweisen Umsetzung erhebliche Probleme verbunden sind, zeigen insbesondere die Mühen der Länder bei der Umsetzung der Natura 2000-Vorgaben oder der Richtlinien zu SEVESO II (zur Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichen Stoffen), IPPC (zur integrierten Vermeidung und Verminderung von Umweltverschmutzungen), SUP (Strategische Umweltprüfung) sowie jüngst bei der Implementierung der Umgebungslärm-Richtlinie. Die konkrete Umsetzung der EU-Richtlinien hat in den einzelnen Ländern auch deshalb zu beachtlichen Schwierigkeiten (und Vertragsverletzungsklagen) geführt, da die Länderregelungen erheblich differiert haben. Inwieweit durch eine Konzentration der fachlichen Kräfte – etwa auf Bundesebene – eine bessere Umsetzung erfolgen würde, ist nur schwer abschätzbar. Tendenziell erscheint freilich das Überspringen der Zwischenstufe (nationale Ebene) wenig effizient, wenn dies zu derart unterschiedlichen Umsetzungsergebnissen führt. Unumgänglich erscheint jedenfalls für eine taugliche Erfüllung von EU-Vorgaben eine verstärkte Abstimmung und Zusammenarbeit der ExpertInnen über Ländergrenzen hinweg – wie auch immer der institutionelle Rahmen für eine solche Koordination und Kooperation aussehen mag.

Kompetenzverteilung bzw. -übertragung  

In Summe ist für eine wirkungsvollere Steuerung der Siedlungsentwicklung die Kooperation und Koordination von Bund, Ländern und Gemeinden zu verbessern, wobei insbesondere eine Abstimmung der raumrelevanten Maßnahmen des Bundes mit den Planungsinstrumenten der Landes- und Gemeinderaumplanung erfolgen soll.

Nicht übersehen werden darf, dass auch ohne Änderung der Kompetenzverteilung eine bessere Kooperation in der Planung möglich ist. Bei einer entsprechenden Problemsicht und Bereitschaft der Länder und des Bundes wären eine Harmonisierung der planungsrechtlichen Regelungen sowie eine verbesserte Abstimmung auch ohne Aufgabenabtretung zu erreichen – etwa im Rahmen der Österreichischen Raumordnungskonferenz. Eine andere Möglichkeit ist die Zusammenarbeit auf der Basis von Vereinbarungen gemäß Art. 15a der Bundesverfassung (Gliedstaatsverträge zwischen Bund und Ländern), die beachtliche Potenziale für abgestimmte Planungsmaßnahmen bieten. Solche rechtsstaatlichen Vereinbarungen der Länder untereinander, wobei auch Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern möglich und sinnvoll sind, können die rechtliche Grundlage für Planungs- und Kooperationsverpflichtungen sowie Koordinationsmaßnahmen bilden. Die wesentliche Voraussetzung für künftige 15a-Vereinbarungen wird allerdings die Bereitschaft der Verantwortlichen sein, verstärkt zusammenzuarbeiten und ihre Interessen abzustimmen.

Da dies allerdings bislang schon möglich und das Ergebnis unbefriedigend war, ist für eine Verbesserung aus fachlicher Sicht einer Neuordnung der Planungskompetenzen einiges abzugewinnen. Wird die Absicht verfolgt, eine Vereinheitlichung des Planungsrechts verbindlich zu erzielen sowie Koordinationsvorschriften festzulegen, wäre durchaus eine Verankerung der Raumordnung als Materie gemäß Art. 12 der Bundesverfassung – Grundsatzgesetzgebung beim Bund, Ausführungsgesetzgebung und Vollziehung bei den Ländern – zielführend. Auch wenn sich grundsätzlich der Verteilungsschlüssel des Art. 12 B-VG in der legistischen Praxis nicht sonderlich bewährt hat, bietet sich ein Bundesraumordnungsgesetz als Rahmen an, das sich auf die Festlegung von Planungsgrundsätzen, wesentlicher Instrumente sowie Planungs- und Koordinationspflichten beschränkt. Allein eine Kompetenzverschiebung hat freilich nicht
zwingend eine Verbesserung der Planungstätigkeit zur Folge. Die konkrete Umsetzung der rechtlichen Vorgaben durch die Planungsbehörden und die Ausgestaltung der bestehenden Ermessensspielräume sind nicht allein von den Kompetenzregelungen abhängig.

Instrumente der Raumplanung

Die Raumordnungsgesetze enthalten allgemeine Grundsätze und Ziele, durch welche die zentralen Anliegen der Raumplanung bestimmt werden. Zur Umsetzung dieser Ziele sehen die Raumordnungsgesetze für die Bodennutzungsplanung ein hierarchisches Planungsinstrumentarium vor, das unterschiedliche Raumpläne auf überörtlicher Ebene umfasst, deren Festlegungen die örtliche Raumplanung bindet. Raumplanerische Nutzungsvorgaben werden in der Regel als generelle Rechtsnormen (Verordnungen) festgelegt, wobei die konkrete Anwendung der raumplanerischen Festlegungen durch die in den Bauordnungen geregelte Bauplatzerklärung bzw. Baubewilligung erfolgt. Im jeweiligen Bauverfahren werden somit von den Baubehörden die Bestimmungen der Raumplanung (die Inhalte der örtlichen Raumpläne) anhand konkreter Bauführungen angewendet. Bezüglich raumplanerischer Instrumente können eine Vielzahl von Empfehlungen formuliert werden, wobei im Wesentlichen auf die Empfehlungen zur Siedlungsentwicklung der ÖROK (Nr. 50, 2001) verwiesen werden kann. Im Zusammenhang mit der Steuerung der Siedlungsentwicklung sind insbesondere zu beachten:

Überörtliche Raumplanung

Konkretisierung der Ziele und Grundsätze

Die Landes- und in der Folge die regionalen und sektoralen Raumordnungsprogramme sollen die Raumordnungsziele konkretisieren und so als wesentliche Grundlage für alle raumrelevanten Planungen auf überörtlicher und kommunaler Ebene dienen.
In der Landes- und Regionalplanung soll – entsprechend einem hierarchischen Planungssystem (örtliche Raumpläne müssen sich an den überörtlichen Entwicklungsprogrammen orientieren) – möglichst eine Flächendeckung für grundsätzliche Ziele und Maßnahmen der Siedlungsentwicklung angestrebt werden.


Konzeptive und verbindliche Vorgaben

Die Entwicklungskonzepte sollen einen entwicklungspolitischen Orientierungsrahmen für die jeweilige Gebietskörperschaft bilden und die Umsetzung der Strategiepläne bzw. Leitbilder für die Siedlungsentwicklung unterstützen. Strategiepläne und Leitbilder können wichtige Koordinierungsfunktionen zwischen den verschiedenen raumrelevanten Sachbereichen übernehmen. In Gebieten mit großer Siedlungsdynamik und hohem Baulanddruck sollen in überörtlichen Raumplänen verbindliche Siedlungsgrenzen festgelegt werden, die von den Gemeinden bei Baulandausweisungen zwingend zu berücksichtigen sind.
Für raumbezogene Sachbereiche sollen problemorientierte Vorgaben in Form von verbindlichen Nutzungsregelungen bzw. Leitlinien zur räumlichen Entwicklung sowie Richt- und Grenzwerte festgelegt werden. Einkaufszentren, Freizeitgroßanlagen und Bürokomplexe sollen nur zulässig sein, wenn sie mit den Interessen der überörtlichen Raumplanung übereinstimmen, die durch sektorale Raumordnungsprogramme der Länder festgelegt werden können.
Die Sicherung von geeigneten Flächen für großmaßstäbliche Betriebsansiedlungen soll durch überörtliche Planungsmaßnahmen erfolgen, insbesondere wenn Gemeindegrenzen überschreitende Standorte reserviert werden sollen.


Örtliche Raumplanung

Örtliches Entwicklungskonzept als strategisches Instrument

Das örtliche Entwicklungskonzept soll das zentrale strategische Instrument auf Gemeindeebene sein, durch das langfristig die Siedlungsentwicklung einer Gemeinde gesteuert wird. Als Mindestinhalte sind vorzusehen: angestrebte Bevölkerungs-, Haushalts- und Wirtschaftsentwicklung; räumliche Gliederung des Baulandes; Festlegungen von Vorrangflächen; verkehrsplanerische Maßnahmen und sonstige Infrastrukturmaßnahmen samt Kostenabschätzung.

Flächenwidmungsplan

Bei der periodischen Überarbeitung der Flächenwidmungspläne sollen die Gemeinden den Nachweis erbringen, dass das Bauland dem Bedarf für einen Zeitraum von maximal zehn Jahren entspricht.

Bei Baulandwidmungen ist nachzuweisen, dass diese mit der bestehenden Infrastruktur abgestimmt sind und insgesamt mit den Raumordnungsgrundsätzen übereinstimmen (ausreichende Eignung – insbesondere bezüglich Naturgefahren, Erreichbarkeit mit öffentlichem Verkehr etc.).

Aus Gründen der Rechtssicherheit soll die Änderung von Flächenwidmungsplänen nur eingeschränkt und in Übereinstimmung mit dem örtlichen Entwicklungskonzept möglich sein. Voraussetzung für eine solche Vorgangsweise sind möglichst konkrete Inhalte in den örtlichen Entwicklungskonzepten hinsichtlich Baulandgrenzen, Grünzonen und funktionaler Gliederung einer Gemeinde.


Bebauungsplanung

Eine zweistufige Bebauungsplanung (Grund- und Aufbaustufe) soll den Gemeinden ermöglichen, der Siedlungsdynamik und den Regelungserfordernissen entsprechend in einzelnen Gemeindebereichen differenzierte Nutzungsvorgaben festzulegen.
Vor allem bei der Planung von Verdichtungsmaßnahmen sind Bebauungspläne in Kombination mit Gestaltungskonzepten – im Einverständnis und mit Beteiligung der BewohnerInnen – sinnvoll.
Die städtebauliche Qualität soll durch offene Planungsverfahren verbessert werden. Auf Arealen mit Wohngebietsausweisung, die im Endausbau mehr als 50 Wohneinheiten umfassen, sollen Gutachterverfahren oder Wettbewerbe zur Erzielung von städtebaulichen Leitprojekten als Grundlage für die Bebauungsplanung durchgeführt werden.

Baulandmobilisierende Maßnahmen 

In den Raumordnungsgesetzen sollen einerseits die Möglichkeiten für privatwirtschaftliche Maßnahmen zur Verwirklichung der Planungsziele geschaffen und andererseits die Rahmenbedingungen für das privatwirtschaftliche Handeln der Gemeinden (z.B. Gleichbehandlung der GrundeigentümerInnen) festgelegt werden.
Die Gemeinden sollen im Rahmen ihrer Finanzierungsmöglichkeiten aktive Bodenpolitik durch den Ankauf von geeigneten Liegenschaften und deren
Vergabe an Bauwillige betreiben, um so die Zielsetzungen ihrer örtlichen Raumordnungskonzepte zu realisieren. Die Gemeinden sollen bei Grundstücksankäufen durch Baulandsicherungsgesellschaften unterstützt werden.
Für unbebaute Baugrundstücke soll eine Baupflicht gesetzlich verankert werden, wobei nach einer Frist von 10 Jahren durch rechtlich zulässige Zwangsmittel (beispielsweise durch Umwidmungen, Abgaben oder vertraglich vereinbarte Konventionalstrafen) eine widmungskonforme Verwendung der Baugrundstücke durch die Eigentümer sichergestellt bzw. deren Bereitschaft zur Veräußerung dieser Flächen erhöht werden sollen.

Empfehlungen für eine verbesserte Akzeptanz

Die Anliegen und Systemzusammenhänge der Raumplanung, die Nachteile der bisherigen Entwicklung, insbesondere die Kosten für die Allgemeinheit bei Fehlentwicklungen im Siedlungswesen sowie gelungene Lösungsbeispiele und Planungsverfahren („best practice“) sollen durch eine entsprechende Öffentlichkeitsarbeit vermittelt werden.

 
Pilotprojekte und neue Formen bei der Lösung von Nutzungsinteressen sollen unterstützt werden.

Um die Ansiedlung von Unternehmen auf hochwertigen Standorten im Siedlungsgebiet zu erreichen, sollen entsprechende Vermarktungsmaßnahmen und Projektentwicklungen in Public-Privat-Partnership gefördert werden.
Entsprechend dem „Bottom-Up-Ansatz“ sollen die Planbetroffenen (auf überörtlicher Ebene die Gemeinden, auf örtlicher Ebene die BürgerInnen) frühzeitig und umfangreich informiert und in die Planungsverfahren einbezogen werden. Da kommunale Siedlungserweiterungen und die Siedlungsentwicklung nach innen konfliktreich sind, sind in zunehmendem Maße Verhandlungslösungen erforderlich.